OS TRÊS PODERES CONSTITUIDOS. - Simulado Concurso
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OS TRÊS PODERES CONSTITUIDOS
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A defesa da Constituição pelos poderes
constituídos e o Ministério Público
SUMÁRIO: 1 – Introdução. 2 – Poder Executivo. 3 – Poder Judiciário.
4 – Poder Legislativo. 5 – O Estado Social. 6 – Ministério Público. 7 – Conclusão.
1 – Introdução
O presente trabalho tem por escopo evidenciar a acuidade da função
desempenhada pelo Ministério Público na atualidade e tecnicamente sua posição
como instituição determinante para garantia da Constituição, mas sob novo
ponto de vista, empregando os mesmos argumentos usados a priori para alçar
cada um dos três Poderes ao mesmo plano, como defensores da Constituição.
Com o constitucionalismo emergiu um novo elemento que se incorporou
definitivamente na doutrina da separação dos poderes, a Constituição, um
documento escrito contendo normas referentes à divisão e organização do poder
e de garantias dos governados.
Seu ponto culminante foi a revolução francesa, embora na Inglaterra já
era conhecida há mais de um século a noção de Constituição e os Estados
Unidos também já experimentaram algo semelhante, as cartas das colônias.
Com este movimento destruiu-se o absolutismo monárquico e estabeleceramse
regras jurídicas racionais e obrigatórias.
O constitucionalismo passou por diversas fases até os nossos dias. Primeiro
marcou a passagem do plano aristocrático para o democrático, depois se
desvinculou do liberalismo e agora tenta adequar-se às tendências da racionalização
do poder.
Com a supremacia da Constituição surgiu a questão da sua defesa,
já que este novo instrumento que trazia inscritos os direitos dos cidadãos e
a divisão política do Estado era constantemente violada. Portanto qual seria
o órgão capaz de defendê-la? De zelar por sua aplicabilidade?
Não são poucos nem similares os ideários surgidos ao longo da história
acerca da titularidade ou posição deste órgão. Neste trabalho apenas expuObs.:
Notas explicativas no final do artigo.
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2 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
semos de forma sucinta os fundamentos doutrinários relacionados diretamente
com a questão da defesa da Constituição envolvendo os Poderes constituídos
– abstendo-nos de uma análise das doutrinas daqueles autores – demonstrando
em seguida sua adequação com o momento histórico vivenciado pelo
Ministério Público.
Os Poderes aqui estão analisados não como poderes constituídos, mas
como poderes constitucionais, isto é, a natureza de suas funções tendo como
paradigma sua relação com a Constituição, como mantenedores da ordem constitucional.
2 – Poder Executivo
Um dos principais teóricos da primazia do Poder Executivo para garantia
da Constituição foi Carl Schmitt, que produziu diversos escritos sobre
quem deveria ser o defensor da Constituição, este material foi coletado e
publicado em março de 1929, sob o nome de Der Hüter der Verfassung, A
defesa da Constituição, traduzido para o Espanhol em 1931.
Neste trabalho o publicista desautoriza o Judiciário, e de forma secundária
o Parlamento, como defensores da Constituição, pregando que este papel
caberia no sistema parlamentarista ao Presidente do Reich.
Já no primeiro capítulo Schmitt assevera que “Si la Constitución descansa,
según una opinión generalizada durante el siglo XIX, sobre un contrato
entre el príncipe y el pueblo, entre el Gobierno y la representación nacional,
cada una de las partes contratantes puede aparecer como defensora de aquella
parte de la Constitución que establece sus propios derechos y atribuciones...”.
(1)
Assim, utilizando a doutrina Rousseneana, prega como defensor natural da
Constituição àqueles responsáveis pelo contrato social, por sua consecução.
Entre vários fundamentos Schmitt elabora um aforismo sobre a independência
do poder Judiciário afirmando que não existe um Estado civil de
Direito sem independência do poder Judiciário; nem justiça independente sem
sujeição concreta à lei; nem sujeição concreta a lei sem uma diferenciação real
entre lei e sentença judicial. O processo que existe quando se aplica uma lei ao
caso concreto é bem diferente do confronte entre duas leis, quando uma afasta
a outra por ser incompatível com a superior, no primeiro caso há uma subsunção,
o que não ocorre no segundo. A diferença entre lei e sentença judicial é qualitativa.
Não é possível transferir ao juiz uma decisão em matéria política, que
é própria do legislador, sem alterar sua posição constitucional. No Estado civil
de Direito só existe Justiça em forma de sentença judicial e sobre a base de
uma lei.(2)
Área Cível 3
Esta independência “limitada” do juiz, que se refere única e exclusivamente
à sua relação com a Lei, suprime-lhe a legitimidade para a criação de
uma vontade estatal, porquanto sua função seria apenas delimitar e assegurar,
dentro de uma ordem jurídica, a aplicação das Leis e da Constituição. E isto é
patente quando afirma “La independencia judicial es solamente el otro aspecto
de la sujeción del juez a las leyes, y, por esta razón, es apolítica”.(3) Esta
limitação seria conseqüência também da acessoriedade e eventualidade da atividade
jurisdicional, uma vez que aplicável a fatos concretos, os quais podem
– por várias razões – não serem submetidos à sua apreciação.
O autor considera o Chefe de Estado um cargo neutro e o analisa como
uma instância especial que tem por objetivo garantir o funcionamento constitucional
dos demais poderes e da própria Constituição, ao afirmar que: “En un
Estado de Derecho que diferencia los poderes, no confiar la misión precitada
a uno de los poderes existentes, porque en tal caso podría tener un predominio
sobre los demás y sustraerse a su vez a todo o control, convirtiéndose como
consecuencia en árbitro de la Constitución. Por esa causa es necesario estatuir
un poder neutral específico junto a los demás poderes, y enlazarlo equilibrarlo
con ellos mediante atribuciones especiales”.
(4)
O atributo, o dom natural de defensor da Constituição do Chefe de
Estado exsurge através do exercício de suas atribuições legais e se revela de
forma eventual, tutelar e mediadora apenas em casos de necessidade, e não
constitui uma atividade contínua, imperante e reguladora, não competindo com
os demais Poderes e nem causando uma expansão do próprio poder.(5)
Sua posição baseia-se na doutrina do poder neutro, de Benjamím
Constant, Publicada primeiramente em Réflexions sur les constutions et le
garanties, em 24 de março de 1814, conhecido como pouvoir neutre,
intermédiaire y régulateur. Que apareceu como motivo de luta sustentada pela
burguesia frente ao bonapartismo e às Constituições monárquicas.
Schmitt inclusive cita como exemplo de Constituição que adotou expressamente
o pouvoir neutre a nossa Carta Imperial de 1824, que em seu
artigo 98 prescrevia: “O poder moderador é a chave de toda a organização
política, e é delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da
nação e seu primeiro representante, para que, incessantemente vele sobre a
manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos mais poderes políticos”.
Quanto ao Legislativo, afirma que é impraticável a defesa da Constituição
pelo Parlamento, muito pelo contrário, tal órgão é gerador da necessidade
de sua defesa. O autor considera essencial para a democracia – entendida
4 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
como unidade e identidade de um povo – defender a homogeneidade e aniquilar
as heterogeneidades que a ameaçam, cujo maior palco é o Parlamento,
onde atuam os partidos políticos.
Para Schmitt, a evolução de certos grupos sociais, como os partidos
políticos, associações e outras organizações, se apoderam eventualmente
dos meios de formação da vontade política, influindo nas posições de domínio
público. Todos estes grupos sociais negociam como titulares de uma
massa e poder social relativamente sólida e que reagem, na maioria dos
casos, em permitir que suas atuações práticas sejam objetos de uma sistemática
investigação. Nem tem interesse em apurar as conseqüências práticas
de sua posição, porque atento aos seus eleitores e partidários, procuram
sustentar, dentro do possível, sua posição política. Assim, as resoluções
jurisdicionais, de litígios constitucionais envolvendo estes grupos sociais
favorecem uma coordenação das partes, especialmente quando predomina
a idéia de um processo civil e suas analogias são transladadas para
o processo constitucional,(6) forcejando perante o Judiciário para encobrir
a realidade com um certo formalismo, mantido mediante uma antítese entre
jurídico e político, utilizando-se de um jogo processual para ocultar
seus verdadeiros interesses.
Na realidade a argumentação de Carl Schmitt se orienta essencialmente
em fazer notar só a função de um dos órgãos que a Constituição estabelece
para seu cumprimento, o Chefe de Estado, esquecendo os demais. Dá a entender
que qualquer tipo de controle constitucional das funções deste órgão é
supérfluo, em razão de que ele refletiria a própria vontade da Constituição, a
homogeneidade. Por outro lado, vinculando à sua teoria decisionista, julga
excessivamente restritas e suspeitas as atribuições do Judiciário e do Legislativo,
já que os problemas políticos – do qual faz parte a defesa orgânica da Constituição
– não podem ficar reservados às normas, por implicar decisões e nem à
mercê de grupos sociais cujos interesses são ignorados e não convergem em
benefício do Estado.
Desta forma, percebemos que Carl Schmitt em vários momentos de
sua obra autoritária exalta a virtude de mediador do Chefe de Estado em conflitos
envolvendo interesses nacionais, aquilatando-o como Defensor da Constituição,
como que os demais Poderes não expressassem também esta qualidade,
o que não é verdade. Em várias ocasiões da história observamos um dos
Poderes interceder na resolução de conflitos pátrios. De certo que suas observações
foram feitas com base na Constituição de Weimar, em época de grande
ebulição constitucional das instituições alemãs, entretanto sua doutrina não se
restringe ao seu domínio nem ao sistema Parlamentarista.
Área Cível 5
2 – Poder Judiciário (Tribunal Constitucional)
O principal defensor desta posição, que se proliferou por todo o mundo,
foi Hans Kelsen, que integrou o primeiro dos Tribunais Constitucionais, o
Austríaco, criado em 1920 pela Constituição austríaca daquele mesmo ano,
conhecida como Oktoberverfassung. A principal obra de Kelsen nesta seara é
Wer Soll der Hüter der Verfassung sein? Quem deve ser o defensor da Constituição?,
Publicado em 1931, como resposta crítica à obra de Carl Schmitt.
Este trabalho se trata de uma consistente resposta do criador da teoria
pura do direito contra os embates de Schmitt, que vinha delineando a tese de
aniquilamento da normatividade mediante o decisionismo.
Kelsen de início nos dá a noção de defensor da Constituição: “Defensor
de la Constitución” significa, en el sentido originario del término, un órgano
cuya función es defender la Constitución contra las violaciones. De ahí que se
hable también y por regla general de una “garantía” de la Constitución. Dado
que ésta es un ordenamiento, y como tal, en cuando a su contenido, un conjunto
de normas determinadas, la “violación” de la Constitución significa la
verificación de un hecho que contradice a la Constitución, sea por acción, sea
por omisión”.
(7)
Consoante o autor, a melhor organização de uma garantia constitucional
pode ser respondida de diversas formas, segundo o caráter peculiar da Constituição
e a distribuição do poder político que esta determina; em especial se
dá prioridade a garantias preventivas ou repressivas, ou se deve dar maior importância
à anulação de ato anticonstitucional ou a responsabilidade pessoal
do órgão atuante. Para ele somente uma coisa parece estar fora de discussão: a
criação de um instituto por meio do qual seja controlada a constitucionalidade
de certos atos do Estado subordinado imediatamente à Constituição, em especial
os atos do Legislativo e do Executivo, de maneira que dito controle não
possa ser transferido ao órgão cujos atos devem ser controlados.(8)
Para Kelsen não há outra instância menos idônea para tal função que
aquela, precisamente, a que a Constituição confere o exercício total ou parcial
do poder, e que por isso, tem em primeiro lugar a possibilidade e o impulso
político para violá-la. Pois nenhum princípio jurídico pode estar tão de acordo
como que: ninguém pode ser juiz de sua própria causa.(9)
Conforme o autor, a doutrina do pouvoir neutre em que se baseia Schmitt
– criada por Benjamím Constant para sustentar a tese de que o natural defensor
da Constituição era o monarca – foi somente uma ideologia através da qual a
interpretação da Constituição buscava ocultar sua intenção fundamental: compensar
a perda de poder que o chefe de Estava havia experimentado no trânsito
6 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
entre a monarquia absoluta e a monarquia constitucional. O que se pretendia
era impedir uma eficaz garantia da Constituição, sobretudo por parte de quem
principalmente a poria em perigo, o monarca junto com os ministros. A Constituição
da monarquia constitucional tinha um explícito caráter dualista, distribuía
o poder político entre dois fatores: Parlamento e Governo.
Carl Schmitt não pode negar que um Tribunal, quando rechaça a aplicação
de uma lei inconstitucional e a anula diante de um caso concreto opera
realmente como garante da Constituição. Se visualizarmos a “política” como
“decisão” para a resolução dos conflitos de interesse, usando a terminologia
de Schmitt, então este elemento de decisão está presente em toda decisão judicial,
em maior ou menor medida, dependendo do poder discricionário outorgado
pela legislação: “Cuando el legislador autoriza al juez, dentro de determinados
límites, a sopesar los intereses que se oponen y a resolver el conflicto
a favor de uno u otro, le otorga una capacidad creadora de Derecho y, con
ello, un poder que da a la función judicial el carácter “político” que tiene la
legislación, aunque en una medida mayor. Entre el carácter político de la
legislación y el de la jurisdicción hay sólo una diferencia cuantitativa, no
cualitativa”.
(10)
A anulação de leis por um Tribunal pode ser interpretada como uma
divisão do Poder Legislativo entre dois órgãos, e não uma intrusão do Poder
Judiciário. Não haveria neste caso uma lesão do princípio da separação dos
poderes. Não se pode apegar à rigidez da fórmula da divisão de poderes em
uma república democrática. Deve-se repartir o poder entre órgãos distintos,
não tanto para separá-los mutuamente, mas para permitir um controle recíproco
de um sobre o outro. E isto não só para impedir a concentração de um poder
excessivo nas mãos de um só órgão, senão também para garantir a regularidade
do funcionamento dos diferentes órgãos.
Também na sentença do Tribunal, leciona aquele autor, e em especial
de um “defensor da Constituição”, participam interesses opostos, de maneira
que toda decisão se toma acerca da oposição de interesses, ou seja, a favor de
um ou de outro, ou em um sentido de mediação entre ambos, Kelsen aqui
parece enxergar o Judiciário com mais otimismo, como palco apropriado de
embates envolvendo questões nacionais, dado às garantias que o cercam: “Así,
un proceso contencioso, aun cuando no llegare a nada, es bueno por exponer
claramente la real situación de los intereses. Pero todo esto no se puede ver si
se oculta la oposición dada de intereses mediante la ficción de un interés general
o de una unidad de intereses, que es algo esencialmente distinto y mucho
más de lo que, en el mejor de los casos, puede ser un compromiso de
intereses”.
(11)
Área Cível 7
Nos casos mais importantes de violação da Constituição, Parlamento e
Governo são partes em causa, como então permitir que uma das partes julgue a
questão em que ela própria seja interessada? É aconselhável então convocar para
decidir a controvérsia uma terceira instância que está fora desta oposição e que
não seja partícipe do exercício do Poder que a Constituição distribuiu entre Parlamento
e Governo. Que esta instância receba um certo poder é inevitável.
Kelsen doutrina que o pensamento do pouvoir neutre de Schmitt está
em contradição com o fato de que a Constituição vincula os atos do Chefe de
Estado à colaboração dos ministros, que são responsáveis perante o Parlamento.
Ainda quando houvesse atos independentes do Chefe de Estado, seria impossível
harmonizar estes atos com os diversos grupos de interesses, ultimando
por atender a alguns e desatender os demais.
Todo Chefe de Estado, na medida em que é independente de grupos de
interesses, busca, com seus atos, uma linha intermediária que também assegure
sua posição. Kelsen adverte que o “poder neutro” de um defensor da Constituição
deve ser algo mais que a possibilidade de um equilíbrio de interesses.
E precisamente esta possibilidade está fortemente limitada pelo fato de que ele
não pode atuar, na maioria das vezes, sem os ministros, que dependem da uma
maioria parlamentar.
De fato, o que parece desqualificar o Chefe de Estado, ou o Chefe do
Executivo, é que sua escolha se realiza por meio de uma eleição, com base em
partidos políticos, como não poderia deixar de ser num regime democrático.
Este fato, por si só, compromete sua independência. Não seria correto dizer
que ele é eleito por todo o povo, senão por uma maioria, e sob certas condições,
ou até mesmo por uma minoria em luta contra outros grupos, trazendo
compromissos com setores da sociedade na tomada de certas decisões. “No
existe tal voluntad general, sino porque, además, la elección no ofrece ninguna
garantía para la función del jefe de Estado de equilibrar los intereses
antagónicos”.(12)
Destarte, Kelsen rebate os argumentos trazidos por Schmitt, garantindo
uma participação democrática na formação da vontade estatal, desmascarando
sua doutrina despótica, asseverando que o seu conceito usado para definir a essência
de neutralidade, que deve ser pressuposto da função de um defensor da
Constituição, se adapta precisamente a um Tribunal Constitucional e está orientada
diretamente contra o Chefe de Estado.
4 – Poder Legislativo
Antes da consolidação do constitucionalismo prevalecia a idéia da soberania
da Lei, da supremacia do Parlamento, que ainda vigorou até o início do
8 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
século XX, cujos adeptos pregavam a posição da própria casa legiferante, ou
órgão pertencente a ela, como defensora da ordem jurídica.
Um dos expoentes defensores do Poder Legislativo como garante da
Constituição foi Rudolf Smend, adepto da teoria material da Constituição. Este
autor também foi o responsável pela teoria integrativa, que representa a tentativa
de superar o contraste rígido entre norma e fato, deslocando o problema
para o debate sobre estática e dinâmica na teoria do Estado. Nesta teoria “a
Constituição é uma realidade integrante”. O critério, segundo Smend, que distingue
a Constituição das demais ordens jurídicas, reside no caráter político de
seu objeto. A Constituição é no dizer de Smend “a ordem jurídica do Estado ou
mais precisamente da vida na qual tem o Estado sua realidade vital, a saber,
seu processo de integração”.(13)
A teoria material da Constituição teve como precursor Lasalle, no século
XIX, e os mais brilhantes teóricos no início do século XX, durante a
Constituição de Weimar, como Rudolf Smend, Carl Schmitt, Hermann Heller,
etc.
Hodiernamente os constitucionalistas ou sustentam com Laband,
Jellinek e Kelsen uma teoria formal da Constituição, arraigados ao positivismo
que culminou com a Escola de Viena ou se repartem em posições distintas,
como Schmitt, Smend, Heller, Schindler etc. resultando a teoria material da
Constituição, conforme flui da Escola de Zurique.
Apesar da convergência no sentido da Constituição, Smend diverge de
Schmitt quanto ao órgão responsável pela sua proteção: “La eficacia integradora
de los diferentes factores de integración, en especial de los distintos órganos
estatales, ha de tener la garantía de lograr una eficacia aglutinante real, y para
ello puede ser la creación de una instancia suprema la solución más fácil. El
pensamiento constitucionalista suele buscar dicha instancia en un “órgano
irresponsable y supremo, órgano judicial máximo, cuyas decisiones pretenden
una definitiva despolitización y neutralización, un tribunal constitucional, tal
como (inconscientemente y desarrollado más bien históricamente) la ha llevado
a cabo América en contraposición a Europa, que siempre ha preferido el órgano
Legislativo”.
(14)
É sabido que a França mostra uma sólida tradição antijudicial quanto à
defesa da Constituição, o que influenciou por demais as Constituições do século
XIX. Todas as vezes que se quis inserir um controle das leis ordinárias em
relação à norma constitucional, esse controle foi confiado a um órgão de natureza
não judicial. Alguns fatores contribuíram para esta posição, como informa
Capelletti,(15) entre os quais a prevalência da interpretação radical da sepa-
Área Cível 9
ração dos poderes, em sua mais rígida formulação, especialmente por força
dos desenvolvimentos rousseaunianos, como a direta manifestação da soberania
popular, que não admitia que os atos dos órgãos superiores, mormente das
Assembléias parlamentares, representativa da soberania nacional, fossem submetidos
a algum controle, ainda mais por parte dos juízes.
É certo que somente após a Constituição de 1958 a França contou com
uma justiça constitucional. Desde 1789 não havia algo semelhante na estrutura
política daquele país. Em regra nunca houve realmente um equilíbrio de poderes,
sempre predominou a Assembléia Nacional ou órgão similar, que monopolizava
– salvo caso de reforma – o exercício da soberania nacional, que é a
base da Constituição.(16)
Smend não acreditava no Poder Judiciário, pugnando que sua função
era muito limitada e não constituía um fato integrador do Estado, além de estar
afastado das questões políticas, mas aqui parece divergir mais uma vez de
Schmitt, pois admite que embora distante das demandas políticas o Judiciário
não estaria impedido de analisá-las: “El poder judicial, como parte integrante
del sistema de poderes estatales es, ‘en quelque façon nulle’, es decir, no tiene
ningún valor como factor integrador, sino como factor jurídico... También el
poder judicial integra, pero integra a la comunidad jurídica, no a la política,
incide, por tanto, sobre un círculo, al menos en principio, distinto. En la práctica
es posible que sirva también en orden a la integración política, pero la
constitución le dispensa de modo explícito de esta función”.
(17)
Reputa ainda que o Legislativo teria uma função específica integrativa
do Estado moderno – fazendo o papel do que é chamado no esquema constitucional
clássico de “órgão supremo”, por ser inerente à sua própria estrutura e
natureza – repartindo o seu produto de forma dicotômica entre o Executivo e o
Judiciário, atuando igualmente em ambas esferas: “En el poder Legislativo se
encuentran mucho más íntimamente ligados el sistema político y el sistema
jurídico, ya que juega en ambos el papel esencial. Se trata, por un lado, de una
función inmanente al Estado, una parte de la separación de poderes y, por
ello, está condicionado debido a la relación en que se encuentra con el poder
ejecutivo... Por otra parte, el poder Legislativo tiene una función normativa
genérica en la vida jurídica...”.
(18)
Mais um propagador desta posição foi Carré de Malberg, que escreveu
durante a terceira república francesa, nos anos de 1922, durante a vigência da
Constituição de 1875, importante trabalho doutrinário sobre o direito constitucional
francês. Influenciado, como não poderia deixar de ser, pelas circunstâncias
temporais e locais, Malberg defendia a proibição da análise constitucional
pelos juízes com base na doutrina de Rousseau, afirmando que as leis, por ra-
10 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
zão de suas origens têm valor de regras superiores a que estão subordinadas
todas aquelas prescrições gerais e decisões particulares que são emitidas posteriormente
pelo Estado, pelo menos pelas autoridades distintas do legislador.
Quando trata das funções do poder Judiciário, segundo suas condições
de exercício, Carré de Malberg ensina que a sentença em nenhum caso pode
contrariar ou derrogar as leis vigentes, sendo vedado o seu pronunciamento
por via geral, pois o ato jurisdicional não tem poder de ato Legislativo. Segundo
o princípio de direito público francês, qualquer decisão que não se reduz à
execução de leis já existentes é em si uma decisão legislativa.(19)
Alguns autores como Jellinek e Laband, também não admitiam a ingerência
do poder Judiciário na verificação da constitucionalidade das leis, visto
que após a sua regular promulgação teriam certa força executiva, impossibilitando,
a partir daí, a sua discussão.
Não podemos deixar de mencionar Sieyés, influenciado igualmente
pela doutrina de Rousseau, mentor do Jurie Constitutionnelle, órgão do Sénat
Conservateur durante a Constituição Francesa do ano VIII, responsável pelo
controle da legalidade das leis, funcionando com a missão especial de julgar as
reclamações contra toda violação dirigida à Constituição.
5 – O Estado Social
Em substância, estas são as posições defendidas ao longo dos anos e
em distintos países. Ressaltamos que o desenvolvimento destes argumentos
foi concebido quando o Estado ainda não experimentava sua exaustão funcional,
com o estado social-democrático. Assim, antes se buscava definir qual o
órgão capaz de defender a Constituição, ou seja, o aspecto passivo, inerte da
garantia da Constituição. Agora a contenda é outra, a garantia da Constituição
se deslocou para outra seara, a da sua integral efetivação.
Isto porque, enquanto a Constituição do Estado liberal do século XIX
disciplinava somente as relações entre o poder estatal e os direitos individuais,
as Constituições de hoje, do Estado social, intervencionista – inaugurado com a
Constituição mexicana de 1917 e celebrizado com a alemã de 1919 (Weimar) –
regula esfera muito mais ampla: o poder estatal, os indivíduos e a própria sociedade,
disciplinando os direitos sociais concernentes às relações de produção,
trabalho, educação, cultura, previdência, saúde etc., representando destarte uma
grande inovação, já que os mesmos eram ignorados e desconhecidos pelo Direito
Constitucional clássico.
Estes direitos sociais, na maioria das vezes dispostos através de princípios
ou fórmulas vazadas apresentam um verdadeiro górdio para serem convertidos
em direitos subjetivos correlatos, do que os antigos direitos de liberdade
Área Cível 11
proclamados pelo constitucionalismo liberal, exigindo uma atitude ativa por parte
do Estado, ou seja, hoje o Estado também viola a Constituição, e de forma
maximizada, por meio de condutas omissivas ou contrariando princípios.
A importância funcional dos direitos sociais básicos consiste em possibilitar
a igualdade na sociedade, uma igualdade niveladora, volvida para a
realidade, operada na esfera fática propriamente dita e não aparente, abstrata
ou formal e para isto imperioso empenharmos no aprimoramento de uma instituição
que possibilite, que provoque a concretização destes direitos. O saudoso
Geraldo Ataliba pare ter pressentido tal necessidade: “A simples atitude
de abstenção do Estado diante das gritantes desigualdades sociais e do uso do
poder econômico pelos grupos que o detêm termina por operar como fator de
desigualação, com conseqüências – até políticas – alarmantes. Daí o impor-se
ação positiva e concreta do Estado na promoção efetiva da igualdade, ao lado
de legislação compensatória das desigualdades. Nesta linha estão inúmeros
preceitos constitucionais concernentes à ordem econômica e social. Tal postura,
porém, tem-se revelado manifestamente insuficientes.”(20)
Como colocou Bonavides, um dos mais graves problemas do Direito
Constitucional decorre de que realiza os fins do Estado social de hoje com as
técnicas do Estado de Direito de ontem. O problema é: como jurisdicizar o
Estado social, como estabelecer e inaugurar novas técnicas ou institutos processuais
para garantir os direitos sociais básicos, a fim de fazê-los efetivos.(21)
Para fazer eficazes os direitos sociais, o Estado precisa ministrar além da
garantia jurídica a garantia econômica, de natureza material em complementação
a primeira que é meramente formal.(22) Esta garantia virá, sobretudo através da
exeqüibilidade dos direitos sociais de uma forma efetiva, por intermédio de uma
instituição forte e bem estruturada, capacitada a este propósito.
Com o surgimento das Constituições sócio-democratas, próprias do
Estado social, que além de regularem os direitos fundamentais e a estrutura do
poder político, passaram também a regular a intervenção do Estado na ordem
econômica e social, foi necessário um controle maior sobre o Legislativo e o
Executivo. O primeiro porque agora tem um limite maior no exercício de suas
funções: com a ampliação das matérias constitucionais restringiu-se o âmbito
da liberdade do legislador – a extensão e a intensidade da sua vinculação constitucional
cresceu – diminuindo sua autonomia, e o segundo porque conduz o
Estado democrático de acordo com suas aspirações econômicas, que quase
sempre não se coadunam com as constitucionais, com os anseios da população,
e atua ao arredio da Constituição, quando não usurpa esta função em geral
sob o argumento de um pseudoneoliberalismo, que nunca é em benefício do
próprio Estado e sem nenhuma responsabilidade.
12 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
6 – Ministério Público
Seu posicionamento aqui está sendo enfrentado sob o ângulo constitucional,
com sua relação com a Constituição, e não como uma instituição constituída.
Depois do movimento constitucional, após a supremacia da Constituição
surgiu a questão da defesa da Lex fundamentalis, que num primeiro momento
foi analisado sob o prisma passivo, da inatividade. Mas com o evolver e
o crescimento do aparato estatal, principalmente após a segunda metade do
século XX, surgiu a necessidade de estabelecer um órgão que representasse a
população perante a ganância e os escrúpulos do Estado, perpetrado principalmente
pelo Executivo e Legislativo, e capaz de por em prática os direitos sociais
assegurados pela Lei Maior.
Tecnicamente o Ministério Público foi tratado como órgão de qualquer
dos Poderes: do Poder Legislativo, como fiscal da lei, como ocorreu na
Venezuela, do Judiciário, pois normalmente atua junto a ele, como foi opção
do constituinte de 1967, e ora do Executivo, pois que sua tarefa é administrativa,
opção da Carta de 1969, ou em título ou capítulo à parte, como nas Constituições
de 1934, 1946 e na atual, 1988.
Em virtude de seu desenvolvimento histórico, doutrinariamente hoje
não se justifica seu posicionamento em qualquer dos Poderes, afigurando-senos
o mais correto a sua sistematização em separado, à parte. Alguns consideram
esta imprecisão – quanto ao órgão do qual faz parte – conseqüência da sua
evolução ainda incompleta, por ainda não ter cumprido todo ciclo de sua evolução,(23)
entretanto consideramos como premissa a sua autonomia doutrinária
com relação aos três Poderes, já que, entre outros fatores, não desfruta de uma
função isolada ou correlata com a daqueles, mas tem a função inconcussa de
proteção da ordem jurídica e do regime democrático, de laborar como um
elemento de implementação social pró Constituição, concretizando e tornando
permanente a sua legitimidade.
Vale trazer à tona a lição de José Emmanuel Burle Filho e Geraldo
Mascarenhas Filho, que mesmo não atentando para a posição do Parquet frente
ao Estado social, foram felizes em sua asserção: “Responsável pela defesa
da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade, incumbido de
zelar pela fiel observância da Constituição e das Leis, o Ministério Público é,
na verdade, instrumento essencial da Democracia e do Estado de Direito... E
se é assim, não é órgão de quaisquer dos Poderes, mas do Estado – do Estado
de Direito, na medida em que o encarna, sem o representar, para preservar seus
objetivos e suas regras essenciais”.(24)
Karl Loewenstein, um dos maiores constitucionalistas do século XX,
que por coincidência ou não exerceu a função esporádica de Special Assistant of
Área Cível 13
Attorney General entre os anos de 1942 a 1944, órgão americano similar ao
nosso Ministério Público, ao tratar da Constituição como dispositivo do controle
do poder, já doutrinava a necessidade de um órgão fora dos três Poderes adequado
para garantir o exercício legítimo do poder e dentro das prescrições constitucionais,
ao afirmar que: “Siendo a naturaleza humana como es, no cabe esperar
que el detentador o los detentadores del poder sean capaces, por autolimitacíon
voluntaria, de liberar a los destinatarios del poder y a si mismos del trágico
abuso del poder”.
(25)
Assim é que o próprio legislador constituinte de 1988 reconheceu a
independência do Ministério Público ao tratá-lo em capítulo à parte, da mesma
forma quando diz que é função institucional do Ministério Público “zelar
pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos....” (art. 129, II), esclarecendo que o
Ministério Público não é órgão de nenhum dos três Poderes Públicos, porém
órgão do Estado e da Sociedade encarregado, dentre outras funções, de fazer
com que os Poderes Constituídos, Executivo, Legislativo e Judiciário, no exercício
de suas funções, respeitem os direitos assegurados pela Lei Magna, atuando
assim como órgão constitucional, em prol do regime democrático.
A fiscalização do exercício dos Poderes do Estado pelo Ministério Público
não é uma tese nova, entre nós já foi levantada com percepção pelo Ministro
Seabra Fagundes em 1961, quando escreveu: “A nós se nos afigura que
representaria um estágio novo e relevante na marcha gradativa para o aperfeiçoamento
das instituições políticas nacionais, do qual é corolário a mais ou
menos perfeita preservação da ordem jurídica, a entrega ao Ministério Público,
do dever de zelar pela exata aplicação do direito objetivo por parte do
legislador e da administração. Ao Ministério Público se cometeria suscitar a
decretação de nulidade dos atos, legislativos ou administrativos, contrários à
Constituição da República, às Constituições Estaduais, ou uma lei qualquer,
desde que a repercussão deles, pela generalidade das suas conseqüências, afetasse,
de modo especial, o interesse coletivo, ou, de qualquer maneira, um
patrimônio público (da União, de algum Estado, Município, ente autárquico
ou sociedade de economia mista)”.(26)
7 – Conclusão
A defesa da Constituição hodiernamente é muito mais do que meramente
retirar do ordenamento constitucional normas contrárias à Constituição.
A amplitude da defesa denota não apenas zelar para que a Constituição
não seja violada, mas, sobretudo, garantir que ela seja integralmente cumprida
através de uma atuação ampla, dinâmica e eficaz, exigindo um respeito total e
completo a sua vontade, tornando concretos também aqueles direitos sociais,
que correspondem agora a direitos de grupos ou de toda uma classe e não só de
14 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
indivíduos, como outrora, conduzindo a uma verdadeira, ou bem próxima, igualdade
social, fim último de uma ordem democrática.
Embora os Poderes tenham sido analisados sob uma perspectiva passiva
da defesa da Constituição, há quase um século (quando a sua defesa
denotava uma posição de retaguarda), os argumentos empregados podem ser
os mesmos, e continuam atuais para apontarmos o Ministério Público como
instituição determinante para exercer e provocar a defesa da Constituição
(numa posição de vanguarda), função que hoje deve ser alçada de forma
independente em relação aos Poderes constituídos. Vejamos:
1) Segundo Carl Schmitt e Kelsen o melhor seria organizar uma instância
especial que tenha por objeto garantir o funcionamento constitucional
dos Poderes e da própria Constituição para evitar que um tenha predomínio
sobre os outros: assim é o Ministério Público, um órgão independente e autônomo,
tanto administrativo e financeiramente dos demais, cuja principal função
é garantir a vontade da Constituição;
2) O Ministério Público está fora dos grupos sociais a que Schmitt se
refere, sem interesse econômico ou político em acobertar a realidade com
formalismos, visto que sua função, e até mesmo a razão de sua existência, é a
defesa da sociedade, garantir a aplicação das leis, dos direitos indisponíveis e
sociais;
3) O Parquet pode ser encarado como uma “justiça constitucional”,
não no sentido exato empregado por Kelsen, mas como instituição neutra, que
atua também perante o Judiciário, não tendo sua atuação limitada, uma vez
que sua esfera de atuação em grande parte é extrajudicial, servindo, como quer
Smend, de órgão integrador do Estado, atuando perante os três poderes, com o
objetivo precípuo de fazer valer por inteiro a Constituição, visando uma democracia
real;
4) Kelsen afirma que geralmente o Legislativo e o Executivo são os
maiores violadores da Constituição, como então permitir que um destes poderes,
ou algum órgão destes Poderes tenha a incumbência de defendê-la? Não
há instância menos adequada do que aquelas a que a Constituição confere
certa parcela de poder. Como bem asseverou o publicista, a instância mais
apropriada para exercer atos e titularizar atribuições que visem promover a
defesa da Constituição é aquela que não se constitui em Poder estatal, apta a
buscar o desenvolvimento constitucional do Estado;
5) A conclamada independência é pressuposta para que o Ministério
Público, atendendo às expectativas cometidas pelo Estado Social, para estar à
sua altura, crie meios e instrumentos para operacionalizar os direitos sociais –
Área Cível 15
cujo principal transgressor é o Estado – convertendo-os em direitos subjetivos,
sendo este atualmente o seu maior desafio.
Não há que se falar em uma novel prole do Leviatã, mas de uma instituição
que possui um severo controle externo, tanto por parte do Legislativo,
através do controle orçamentário do Tribunal de Contas e da destituição do
Procurador-Geral de Justiça, por parte do Executivo, responsável pela nomeação
do chefe da instituição através de lista tríplice dentre integrantes da carreira,
e do próprio Judiciário, a quem são dirigidas diversas pretensões e iniciativas
do Ministério Público.
Este estudo demonstra além da impossibilidade do Ministério Público
pertencer a qualquer um dos três poderes, a sua capacidade e vocação histórica
de exercer um controle diligente sobre aquelas condutas que estão imediatamente
sob os auspícios da Lei Maior. Se antes era aquilatado como fiscal da
lei, agora guardião da Constituição.
Urge entrementes, a criação de todo um alicerce doutrinário que servirá
como base de sustentação para o desenvolvimento de instrumentos que permitam
ao Ministério Público cumprir este meritório posto de garante da Constituição
social, passando da esfera da doutrina para o campo raso da realidade
e da história, onde as instituições deitam raízes.
A Constituição não pode ser somente um articulado de expectativas
não realizadas, porque exatamente não realizadas serão sempre as esperanças
das classes dominadas.(27) O Ministério Público como órgão do Estado e da
sociedade, deve ser compreendido, fortalecido, aprimorado e respeitado pelos
poderes e agentes públicos, sendo-lhe conferido os instrumentos necessários
ao exercício de sua função, sem os quais padecerá sem efetividade, deixando
ao alento toda uma sociedade que espera ver potencializados aqueles direitos
sociais e econômicos, que conduzirão a uma completa integração entre Constituição
e realidade social.
NOTAS EXPLICATIVAS
(1) CARL SCHMITT. “La defensa de la Constitución”. Tradução de Manuel Sanches Sarto. Madrid:
Tecnos, 1998, pág. 40.
(2) Ibid., págs. 78-79.
(3) Ibid., págs. 248.
(4) Ibid., pág. 214.
(5) Ibid., pág. 220.
(6) Ibid., pág. 120.
(7) HANS KELSEN. “Quién debe ser el defensor de la Constitución?”. Tradução de Roberto J.
Brie. Madrid: Tecnos, 1999, pág.3.
(8) Ibid., págs. 4-5.
(9) Ibid., pág. 5.
16 Justitia – Matérias aprovadas para publicação futura
(10) Ibid., pág. 19.
(11) Ibid., pág. 42.
(12) Ibid., pág. 63.
(13) RUDOLF SMEND. “Constitucion y derecho constitucional”. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1985, pág. 133.
(14) Ibid., págs. 149-150.
(15) MAURO CAPELLETTI. “O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado”.
Tradução de Aroldo Plínio Gonçalves. Porto Alegre: Safe, 1992. págs. 96-98.
(16) GARCIA GARCIA-PELAYO. “Derecho constitucional comparado”. Madrid: Alianza editorial,
1993, pág. 498.
(17) SMEND, op. cit., págs. 156-157, nota 13.
(18) Ibid., págs. 157-158.
(19) R. CÁRRE MALBERG. “Teoria general del Estado”. México: Fondo de cultura económica,
2000, pág. 681.
(20) GERALDO ATALIBA. “República e constituição”. São Paulo: Malheiros, 1998, pág. 163.
(21) PAULO BONAVIDES. “Curso de direito constitucional”. São Paulo: Malheiros, 1999, pág. 338.
(22) Ibid., pág. 596.
(23) JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO e GERALDO MASCARENHAS FILHO. “Ministério Público
e Constituição: organização básica do Ministério Público na Constituição”. São Paulo: 6o
Congresso Nacional do Ministério Público: Justiça e constituinte, 1985, pág. 72.
(24) Ibid., pág. 75.
(25) KARL LOEWENSTEIN.“Teoria de la constitución”. Tradução de Alfredo Gallego Anabitarte.
Madrid: Ariel, 1965, pág. 149.
(26) MIGUEL SEABRA FAGUNDES. “O Ministério Público e a preservação da ordem jurídica no
interesse coletivo”. Revista “Justitia”, São Paulo, v. 35, 1961.
(27) ARTHUR PINTO FILHO. “Constituição, classes sociais e Ministério Público”. In: Ministério
Público: Constituição e processo. São Paulo: Atlas, 1997, pág. 83.
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